อุทยานแห่งชาติเป็นป่าอนุรักษ์ประเภทหนึ่งที่จัดตั้งขึ้นในพื้นที่ซึ่งสงวนรักษาไว้ เพื่อให้ทรัพยากรที่มีความสำคัญต่อระบบนิเวศน์คงอยู่ตามธรรมชาติ เป็นแหล่งทรัพยากรธรรมชาติที่มีความสำคัญต่อเศรษฐกิจ สังคม ความมั่งคงของประเทศ เป็นแหล่งท่องเที่ยวศึกษาเรียนรู้ทางธรรมชาติ และสร้างรายได้ให้แก่ชุมชนท้องถิ่น โดยอุทยานแห่งชาติแห่งแรกของประเทศไทย คือ อุทยานแห่งชาติเขาใหญ่ จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2504 และในปัจจุบันประเทศไทยมีอุทยานแห่งชาติ 133 แห่ง เนื้อที่รวม 39,707,805 ไร่ หรือประมาณ 12.38 % ของพื้นที่ประเทศไทย ซึ่งตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาของการจัดตั้งอุทยานแห่งชาติในประเทศไทย ได้เกิดปัญหาข้อพิพาทจากประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจากการกำหนดแนวเขตอุทยานแห่งชาติอย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นปัญหาการประกาศเขตอุทยานแห่งชาติทับซ้อนที่ทำกินของประชาชน ปัญหาความไม่ชัดเจนของแนวเขตอุทยานแห่งชาติ ปัญหาการจับกุมดำเนินคดีประชาชนโดยมิชอบ รวมถึงปัญหาการบริหารจัดการพื้นที่อุทยานแห่งชาติซึ่งนำไปสู่การโต้แย้ง การร้องเรียน และการฟ้องร้องดำเนินคดีเป็นจำนวนมาก
ทั้งนี้ในปัจจุบันรัฐบาลมีนโยบายที่จะเพิ่มพื้นที่ป่าอนุรักษ์ตามกรอบยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี (พ.ศ.2561 – 2580) และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ.2560 – 2564) ที่มีเป้าหมายเพิ่มพื้นที่ป่าอนุรักษ์ให้ได้ 25 % ของเนื้อที่ประเทศไทย ซึ่งกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช มีแผนเตรียมจะประกาศเขตอุทยานแห่งชาติเพิ่มอีก 22 แห่ง เนื้อที่รวม 3,954,630 ไร่ ซึ่งหากการยังคงดำเนินการตามแนวทางและหลักเกณฑ์ดังที่ผ่านมาก็ย่อมคาดเดาได้ว่า ในอนาคตจะเกิดข้อพิพาทในลักษณะเดิมเพิ่มขึ้นอีกจำนวนมาก
นายสมศักดิ์ สุวรรณสุจริต ผู้ตรวจการแผ่นดิน ได้เห็นถึงสภาพปัญหาดังกล่าว เนื่องจากในแต่ละปีมีการร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นจำนวนมากและมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นทุกปี ซึ่งสาเหตุหลักของปัญหาเกิดจากข้อกฏหมาย ระเบียบ และแนวปฏิบัติที่ไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ไม่ชัดเจน และไม่เหมาะสมกับสภาพสังคมและชุมชน หากไม่มีการปรับปรุงแก้ไขก็จะทำให้ความขัดแย้งจะขยายขอบเขตมากขึ้น จึงมีแนวคิดที่จะเสนอแนะการแก้ไขข้อกฏหมาย ระเบียบ และแนวปฏิบัติในเรื่องดังกล่าว ซึ่งเป็นบทบาทหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดินตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 230(1) และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ.2560 มาตรา 22(1) ที่กำหนดให้ผู้ตรวจการแผ่นดินมีหน้าที่และอำนาจเสนอแนะต่อหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้มีการปรับปรุงกฏหมาย กฏ ข้อบังคับ ระเบียบ หรือคำสั่ง หรือขั้นตอนการปฏิบัติงานใด ๆ บรรดาที่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนหรือความไม่เป็นธรรมแก่ประชาชน หรือเป็นภาระแก่ประชาชนโดยไม่จำเป็น หรือเกินสมควรแก่เหตุ
ในโอกาสที่มีการประกาศในพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2562 แทนกฏหมายฉบับเดิม และกฏหมายฉบับใหม่ กำหนดให้ต้องออกกฏหมายลำดับรอง ซึ่งจะเป็นแนวทางหลักในการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ในเรื่องเกี่ยวกับการจัดตั้ง ดูแล และบริหารจัดการอุทยานแห่งชาติ ผู้ตรวจการแผ่นดินจึงเห็นว่าควรใช้โอกาสนี้ศึกษาวิเคราะห์สภาพปัญหาและมีข้อเสนอแนะไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้นำไปประกอบการออกกฏหมายลำดับรอง และเพื่อให้ข้อเสนอแนะสอดคล้องกับข้อเท็จจริง วิถีชุมชน และตอบสนองกับสภาพการปฏิบัติงานของหน่วยงานและผู้ปฏิบัติ จึงใช้กระบวนการศึกษาเชิงวิชาการ โดยใช้ข้อมูล 3 ด้าน ประกอบด้วย เรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับอุทยานแห่งชาติที่มีถึงสำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน การสอบถามความเห็นไปยังจังหวัดที่มีพื้นที่ป่าไม้ 70 จังหวัด และการประชุมรับฟังความคิดเห็นกับหน่วยงานราชการและภาคประชาชน และเมื่อประมวลและวิเคราะห์ข้อมูลแล้วพบว่า ปัญหาหลักที่มีความสำคัญ มี 3 ประเด็น คือ ปัญหาการอนุญาตให้ใช้ประโยชน์ในเขตอุทยานแห่งชาติ ปัญหาประชาชนโต้แย้งสิทธิในที่ดิน และปัญหาการทับซ้อนที่ดินระหว่างหน่วยงานของรัฐ แต่ปัญหาที่มีความเร่งด่วน มีผลกระทบต่อชุมชนและสังคม ควรจะแก้ไขเป็นลำดับแรก คือ ปัญหาการอนุญาตให้ใช้ประโยชน์ในเขตป่าอนุรักษ์ และปัญหาการทับซ้อนที่ดินระหว่างหน่วยงานรัฐ จึงมุ่งเน้นศึกษาและมีการเสนอแนะเพื่อแก้ไขปัญหาสองประเด็นดังกล่าวในเบื้องต้น โดยข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดินครอบคลุมเนื้อหาของกฏหมายที่ถูกกำหนดไว้ในกฏหมายลำดับรองที่ต้องออกตามพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2562 จำนวน 6 ฉบับ โดยมีสาระสำคัญที่เปลี่ยนแปลง แนวคิด และแนวปฏิบัติที่แตกต่างไปจากเดิมอย่างชัดเจน ดังเช่น
1) ข้อเสนอแนะการกำหนดคุณสมบัติของผู้ที่มีสิทธิอยู่อาศัย หรือทำกินในพื้นที่อุทยานแห่งชาติให้ชัดเจน สอดคล้องกับวิถีชีวิตและภูมิสังคมของชุมชน เพื่อเป็นมาตรฐานในการจำแนกผู้ที่มีสิทธิที่จะได้รับการสำรวจการถือครองและทำประโยชน์ที่ดิน ข้อเสนอแนะในประเด็นนี้ครอบคลุมถึงวิธีดำเนินการสำหรับบุคคลที่อยู่ระหว่างการพิสูจน์สัญชาติ วิธีดำเนินการสำหรับบุคคลที่ถูกดำเนินคดี และการพิจารณาความต่อเนื่องในการถือครองที่ดิน
2) ข้อเสนอแนะการกำหนดนิยามความหมาย “ผู้ยากไร้” ให้เกิดความชัดเจน เนื่องจากไม่มีการกำหนดเกณฑ์การพิจารณาการเป็น “ผู้ยากไร้” ไว้ในพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2562 ซึ่งจะเป็นปัญหาในการปฏิบัติงานของผู้ที่เกี่ยวข้อง ทั้งนี้ ข้อเสนอแนะดังกล่าวจะเป็นแนวปฏิบัติสำหรับหน่วยงานในทุกพื้นที่และจะทำให้ลดปัญหาการใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบและข้อโต้แย้งจากผู้ที่มีส่วนได้เสีย
3) ข้อเสนอแนะการเน้นกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน และผู้มีส่วนได้เสียในการกำหนดพื้นที่ การขยาย หรือการเพิกถอนอุทยานแห่งชาติ ทั้งด้านรูปแบบและเนื้อหา โดยเสนอแนะให้กระบวนการรับฟังความคิดเห็นเพื่อกำหนดเขตอุทยานแห่งชาติ จะต้องเผยแพร่รูปแบบและวิธีการับฟังความคิดเห็นให้ผู้มีส่วนได้เสียทราบอย่างทั่วถึง ทันเวลา ใช้ภาษาที่เข้าใจง่าย เพื่อให้เกิดการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง ลดปัญหาข้อโต้แย้งและการกระทบสิทธิของประชาชน และการกำหนดนิยามความหมายของ “ผู้มีส่วนได้เสีย” ให้ครอบคลุมถึงประชาชนนอกพื้นที่แต่ได้รับผลกระทบจากกำหนดเขตอุทยานแห่งชาติ และหน่วยงานของรัฐในพื้นที่หรือที่เกี่ยวข้องกับพื้นที่อุทยานแห่งชาติ เพื่อให้สอดคล้องกับข้อเท็จจริงและสภาพพื้นที่
4) ข้อเสนอแนะให้หัวหน้าอุทยานแห่งชาติแห่งท้องที่ทำหน้าที่อนุญาตให้เก็บหา หรือใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติที่เกิดใหม่ทดแทน จากเดิมที่ได้กำหนดให้เป็นอำนาจของสำนักบริหารพื้นที่อนุรักษ์ ซึ่งเป็นหน่วยงานระดับเขตดูแลพื้นที่ครอบคลุมหลายจังหวัด เป็นการประหยัดเวลา ค่าใช้จ่าย และเหมาะกับวิถีชีวิตของชุมชน
5) ข้อเสนอแนะให้เพิ่มเติมผู้แทนอำเภอ หัวหน้าส่วนราชการระดับอำเภอ ผู้แทนชุมชน ร่วมเป็นคณะกรรมการที่ปรึกษาอุทยานแห่งชาติ ที่ได้รับการแต่งตั้งโดยกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช เพื่อให้เกิดการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนในการจัดทำแผนการบริหารจัดการพื้นที่อุทยานแห่งชาติ
ผลสรุปจากการดำเนินการของผู้ตรวจการแผ่นดิน ได้มีข้อเสนอแนะต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ดังนี้
1) ให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช นำข้อเสนอแนะ และผลการศึกษาไปประกอบการออกกฏหมายลำดับรอง ตามพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2562 โดยให้ดำเนินให้เป็นไปตามข้อเสนอแนะภายใน 120 วัน นับตั้งแต่ได้รับการแจ้งคำวินิจฉัย
2) ให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ดำเนินการเชิงบริหารเพื่อแก้ไขปัญหาประชาชนที่ถูกดำเนินคดีที่อาจเกิดจากความเข้าใจคลาดเคลื่อน ถูกจูงในโดยมิชอบ ถูกกลั่นแกล้งดำเนินคดีหรือเกิดจากปัญหาความไม่ชัดเจน หรือคามผิดพลาดคลาดเคลื่อนของหน่วยงานรัฐ
3) ให้กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ประสานคณะทำงานสำรวจการครอบครองที่ดินระดับพื้นที่ พิจารณาการเป็นผู้ยากไร้ตามข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดิน เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการปฏิบัติงานที่เป็นมาตรฐานเดียวกัน และประสานกรมการปกครองในการสำรวจบุคคลที่อยู่ระหว่างขอสัญชาติในแต่ละกลุ่ม เพื่อเป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาดำเนินการให้สิทธิในการอยู่อาศัยและทำประโยชน์ในที่ดิน
4) ให้สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม นำข้อเสนอแนะไปเป็นข้อมูลประกอบการปรับปรุงกฏหมาย กฏ หรือคำสั่งหรือขั้นตอนการปฏิบัติงานใด ๆ บรรดาที่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนหรือความไม่เป็นธรรมแก่ประชาชน หรือเป็นภาระแก่ประชาชนโดยไม่จำเป็นหรือเกินสมควรแก่เหตุ
5) ให้สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน แจ้งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฏีกาทราบคำวินิจฉัยและข้อเสนอแนะเพื่อใช้ประโยชน์ประกอบการพิจารณาตรวจร่างกฏหมายลำดับรอง ที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะได้เสนอตามขั้นตอนต่อไป
“ข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดินข้างต้น นอกจากจะเป็นประโยชน์กับหน่วยงานของรัฐที่จะนำไปปรับปรุงแก้ไขระเบียบ กฏเกณฑ์ และขั้นตอนการปฏิบัติงานที่มีข้อบกพร่อง มีข้อโต้แย้ง หรือมีความไม่ชัดเจนแล้ว ยังเป็นประโยชน์โดยตรงกับประชาชนที่จะได้รับการคุ้มครองดูแลสิทธิตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ ที่กำหนดให้รัฐมีหน้าที่อนุรักษ์ คุ้มครอง บำรุงรักษา ฟื้นฟู บริหารจัดการ และใช้หรือจัดให้มีการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพ ให้เกิดประโยชร์อย่างสมดุลและยั่งยืน โดยให้ประชาชนและชุมชนในท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องมีส่วนร่วมในการดำเนินการ” นายสมศักดิ์ สุวรรณสุจริต ผู้ตรวจการแผ่นดิน กล่าว
